國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產

擴大有效投資的意見

國辦發(fā)〔2022〕19號

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

經過多年投資建設，我國在基礎設施等領域形成了一大批存量資產，為推動經濟社會發(fā)展提供了重要支撐。有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環(huán)，對于提升基礎設施運營管理水平、拓寬社會投資渠道、合理擴大有效投資以及降低政府債務風險、降低企業(yè)負債水平等具有重要意義。為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，加快構建新發(fā)展格局，推動高質量發(fā)展，經國務院同意，現就進一步盤活存量資產、擴大有效投資提出以下意見。

一、聚焦盤活存量資產重點方向

（一）重點領域。一是重點盤活存量規(guī)模較大、當前收益較好或增長潛力較大的基礎設施項目資產，包括交通、水利、清潔能源、保障性租賃住房、水電氣熱等市政設施、生態(tài)環(huán)保、產業(yè)園區(qū)、倉儲物流、旅游、新型基礎設施等。二是統(tǒng)籌盤活存量和改擴建有機結合的項目資產，包括綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進園等。三是有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價值的項目資產，包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等，以及國有企業(yè)開辦的酒店、餐飲、療養(yǎng)院等非主業(yè)資產。

（二）重點區(qū)域。一是推動建設任務重、投資需求強、存量規(guī)模大、資產質量好的地區(qū)，積極盤活存量資產，籌集建設資金，支持新項目建設，牢牢守住風險底線。二是推動地方政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，加快盤活存量資產，穩(wěn)妥化解地方政府債務風險，提升財政可持續(xù)能力，合理支持新項目建設。三是圍繞落實京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經濟帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設、長三角一體化發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略以及推動海南自由貿易港建設等，鼓勵相關地區(qū)率先加大存量資產盤活力度，充分發(fā)揮示范帶動作用。

（三）重點企業(yè)。盤活存量資產對參與的各類市場主體一視同仁。引導支持基礎設施存量資產多、建設任務重、負債率較高的國有企業(yè)，把盤活存量資產作為國有資產保值增值以及防范債務風險、籌集建設資金、優(yōu)化資產結構的重要手段，選擇適合的存量資產，采取多種方式予以盤活。鼓勵民營企業(yè)根據實際情況，參與盤活國有存量資產，積極盤活自身存量資產，將回收資金用于再投資，降低企業(yè)經營風險，促進持續(xù)健康發(fā)展。

二、優(yōu)化完善存量資產盤活方式

（四）推動基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）健康發(fā)展。進一步提高推薦、審核效率，鼓勵更多符合條件的基礎設施REITs項目發(fā)行上市。對于在維護產業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定、強化民生保障等方面具有重要作用的項目，在滿足發(fā)行要求、符合市場預期、確保風險可控等前提下，可進一步靈活合理確定運營年限、收益集中度等要求。建立健全擴募機制，探索建立多層次基礎設施REITs市場。國有企業(yè)發(fā)行基礎設施REITs涉及國有產權非公開協(xié)議轉讓的，按規(guī)定報同級國有資產監(jiān)督管理機構批準。研究推進REITs相關立法工作。

（五）規(guī)范有序推進政府和社會資本合作（PPP）。鼓勵具備長期穩(wěn)定經營性收益的存量項目采用PPP模式盤活存量資產，提升運營效率和服務水平。社會資本方通過創(chuàng)新運營模式、引入先進技術、提升運營效率等方式，有效盤活存量資產并減少政府補助額度的，地方人民政府可采取適當方式通過現有資金渠道予以獎勵。

（六）積極推進產權規(guī)范交易。充分發(fā)揮產權交易所的價值發(fā)現和投資者發(fā)現功能，創(chuàng)新交易產品和交易方式，加強全流程精細化服務，協(xié)助開展咨詢顧問、盡職調查、方案優(yōu)化、信息披露、技術支撐、融資服務等，為存量資產的合理流動和優(yōu)化配置開辟綠色通道，推動存量資產盤活交易更加規(guī)范、高效、便捷。采取多種方式加大宣傳引導力度，吸引更多買方參與交易競價。

（七）發(fā)揮國有資本投資、運營公司功能作用。鼓勵國有企業(yè)依托國有資本投資、運營公司，按規(guī)定通過進場交易、協(xié)議轉讓、無償劃轉、資產置換、聯合整合等方式，盤活長期閑置的存量資產，整合非主業(yè)資產。通過發(fā)行債券等方式，為符合條件的國有資本投資、運營公司盤活存量資產提供中長期資金支持。

（八）探索促進盤活存量和改擴建有機結合。吸引社會資本參與盤活城市老舊資產資源特別是老舊小區(qū)改造等，通過精準定位、提升品質、完善用途等進一步豐富存量資產功能、提升資產效益。因地制宜積極探索污水處理廠下沉、地鐵上蓋物業(yè)、交通樞紐地上地下空間綜合開發(fā)、保障性租賃住房小區(qū)經營性公共服務空間開發(fā)等模式，有效盤活既有鐵路場站及周邊可開發(fā)土地等資產，提升項目收益水平。在各級國土空間規(guī)劃、相關專項規(guī)劃中充分考慮老港區(qū)搬遷或功能改造提升，支持優(yōu)化港口客運場站規(guī)劃用途，實施綜合開發(fā)利用。

（九）挖掘閑置低效資產價值。推動閑置低效資產改造與轉型，依法依規(guī)合理調整規(guī)劃用途和開發(fā)強度，開發(fā)用于創(chuàng)新研發(fā)、衛(wèi)生健康、養(yǎng)老托育、體育健身、休閑旅游、社區(qū)服務或作為保障性租賃住房等新功能。支持金融資產管理公司、金融資產投資公司以及國有資本投資、運營公司通過不良資產收購處置、實質性重組、市場化債轉股等方式盤活閑置低效資產。

（十）支持兼并重組等其他盤活方式。積極探索通過資產證券化等市場化方式盤活存量資產。在符合反壟斷等法律法規(guī)前提下，鼓勵行業(yè)龍頭企業(yè)通過兼并重組、產權轉讓等方式加強存量資產優(yōu)化整合，提升資產質量和規(guī)模效益。通過混合所有制改革、引入戰(zhàn)略投資方和專業(yè)運營管理機構等，提升存量資產項目的運營管理能力。

三、加大盤活存量資產政策支持

（十一）積極落實項目盤活條件。針對存量資產項目具體情況，分類落實各項盤活條件。對產權不明晰的項目，依法依規(guī)理順產權關系，完成產權界定，加快辦理相關產權登記。對項目前期工作手續(xù)不齊全的項目，按照有關規(guī)定補辦相關手續(xù)，加快履行竣工驗收、收費標準核定等程序。對項目盤活過程中遇到的難點問題，探索制定合理解決方案并積極推動落實。

（十二）有效提高項目收益水平。完善公共服務和公共產品價格動態(tài)調整機制，依法依規(guī)按程序合理調整污水處理收費標準，推動縣級以上地方人民政府建立完善生活垃圾處理收費制度。建立健全與投融資體制相適應的水利工程水價形成機制，促進水資源節(jié)約利用和水利工程良性運行。對整體收益水平較低的存量資產項目，完善市場化運營機制，提高項目收益水平，支持開展資產重組，為盤活存量資產創(chuàng)造條件。研究通過資產合理組合等方式，將準公益性、經營性項目打包，提升資產吸引力。

（十三）完善規(guī)劃和用地用海政策。依法依規(guī)指導擬盤活的存量項目完善規(guī)劃、用地用海、產權登記、土地分宗等手續(xù)，積極協(xié)助妥善解決土地和海域使用相關問題，涉及手續(xù)辦理或開具證明的積極予以支持。堅持先規(guī)劃后建設，對盤活存量資產過程中確需調整相關規(guī)劃或土地、海域用途的，應充分開展規(guī)劃實施評估，依法依規(guī)履行相關程序，確保土地、海域使用符合相關法律法規(guī)和國土空間用途管制要求。

（十四）落實財稅金融政策。落實落細支持基礎設施REITs有關稅收政策。對符合存量資產盤活條件、納稅金額較大的重點項目，各級稅務機關做好服務和宣傳工作，指導企業(yè)依法依規(guī)納稅，在現行稅收政策框架下助力盤活存量資產。支持銀行、信托、保險、金融資產管理、股權投資基金等機構，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，按照市場化原則積極參與盤活存量資產。鼓勵符合條件的金融資產管理公司、金融資產投資公司通過發(fā)行債券融資，解決負債久期與資產久期錯配等問題。加強投融資合作對接，積極向有關金融機構推介盤活存量資產項目。

四、用好回收資金增加有效投資

（十五）引導做好回收資金使用。加強對盤活存量資產回收資金的管理，除按規(guī)定用于本項目職工安置、稅費繳納、債務償還等支出外，應確保主要用于項目建設，形成優(yōu)質資產。鼓勵以資本金注入方式將回收資金用于具有收益的項目建設，充分發(fā)揮回收資金對擴大投資的撬動作用。對地方政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區(qū)，盤活存量公共資產回收的資金可適當用于“三保”支出及債務還本付息。回收資金使用應符合預算管理、國有資產監(jiān)督管理等有關政策要求。

（十六）精準有效支持新項目建設。盤活存量資產回收資金擬投入新項目建設的，優(yōu)先支持綜合交通和物流樞紐、大型清潔能源基地、環(huán)境基礎設施、“一老一小”等重點領域項目，重點支持“十四五”規(guī)劃102項重大工程，優(yōu)先投入在建項目或符合相關規(guī)劃和生態(tài)環(huán)保要求、前期工作成熟的項目。有關部門應加快相關項目審批核準備案、規(guī)劃選址、用地用海、環(huán)境影響評價、施工許可等前期工作手續(xù)辦理，促進項目盡快落地實施、形成實物工作量。

（十七）加強配套資金支持。在安排中央預算內投資等資金時，對盤活存量資產回收資金投入的新項目，可在同等條件下給予優(yōu)先支持；發(fā)揮中央預算內投資相關專項示范引導作用，鼓勵社會資本通過多種方式參與盤活國有存量資產。對回收資金投入的新項目，地方政府專項債券可按規(guī)定予以支持。鼓勵銀行等金融機構按照市場化原則提供配套融資支持。

五、嚴格落實各類風險防控舉措

（十八）依法依規(guī)穩(wěn)妥有序推進存量資產盤活。嚴格落實防范化解地方政府隱性債務風險的要求，嚴禁在盤活存量資產過程中新增地方政府隱性債務。堅持市場化法治化原則，嚴格落實國有資產監(jiān)督管理規(guī)定，做好財務審計、資產評估、決策審批等工作，除相關政策規(guī)定的情形外，應主要通過公共資源交易平臺、證券交易所、產權交易所等公開透明渠道合理確定交易價格，嚴防國有資產流失。充分保障債權人的合法權益，避免在存量資產轉讓過程中出現債權懸空。多措并舉做好職工安置，為盤活存量資產創(chuàng)造良好條件和氛圍。所有擬發(fā)行基礎設施REITs的項目均應符合國家重大戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、投資管理法規(guī)等相關要求，保障項目質量，防范市場風險。

（十九）提升專業(yè)機構合規(guī)履職能力。嚴格落實相關中介機構自律規(guī)則、執(zhí)業(yè)標準和業(yè)務規(guī)范，推動中介機構等履職盡責，依法依規(guī)為盤活存量資產提供盡職調查、項目評估、財務和法律咨詢等專業(yè)服務。積極培育為盤活存量資產服務的專業(yè)機構，提高專業(yè)化服務水平。對違反相關法律法規(guī)的中介機構依法追責。

（二十）保障基礎設施穩(wěn)健運營。對公共屬性較強的基礎設施項目，在盤活存量資產時應處理好項目公益性與經營性的關系，確保投資方在接手后引入或組建具備較強能力和豐富經驗的基礎設施運營管理機構，保持基礎設施穩(wěn)健運營，切實保障公共利益，防范化解潛在風險。推動基礎設施REITs基金管理人與運營管理機構健全運營機制，更好發(fā)揮原始權益人在項目運營管理中的專業(yè)作用，保障基金存續(xù)期間項目持續(xù)穩(wěn)定運營。

六、建立工作臺賬強化組織保障

（二十一）實行臺賬式管理。全面梳理各地區(qū)基礎設施等領域存量資產情況，篩選出具備一定盤活條件的項目，建立盤活存量資產臺賬，實行動態(tài)管理。針對納入臺賬項目的類型和基本情況，逐一明確盤活方案，落實責任單位和責任人。地方各級人民政府要加強指導協(xié)調，定期開展項目調度，梳理掌握項目進展情況、及時解決存在問題，調動民間投資參與積極性。

（二十二）建立健全協(xié)調機制。由國家發(fā)展改革委牽頭，會同財政部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、人民銀行、國務院國資委、稅務總局、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等部門，加強盤活存量資產工作信息溝通和政策銜接，建立完善工作機制，明確任務分工，做好指導督促，協(xié)調解決共性問題，形成工作合力，重大事項及時向黨中央、國務院報告。各地區(qū)建立相關協(xié)調機制，切實抓好盤活存量資產、回收資金用于新項目建設等工作。

（二十三）加強督促激勵引導。對盤活存量資產、擴大有效投資工作成效突出的地區(qū)或單位，以適當方式積極給予激勵；對資產長期閑置、盤活工作不力的，采取約談、問責等方式，加大督促力度。適時將盤活存量資產、擴大有效投資有關工作開展情況作為國務院大督查的重點督查內容。研究將鼓勵盤活存量資產納入國有企業(yè)考核評價體系。對地方政府債務率較高的地區(qū)，重點督促其通過盤活存量資產降低債務率、提高再投資能力。當年盤活國有存量資產相關情況，納入地方各級政府年度國有資產報告。

（二十四）積極開展試點探索。根據實際工作需要，在全國范圍內選擇不少于30個有吸引力、代表性強的重點項目，并確定一批可以為盤活存量資產、擴大有效投資提供有力支撐的相關機構，開展試點示范，形成可復制、可推廣的經驗做法。引導各地區(qū)積極學習借鑒先進經驗，因地制宜研究制定盤活存量資產的有力有效措施，防止“一哄而上”。

國務院辦公廳

2022年5月19日

（此件公開發(fā)布）